深圳土地制度大放权,城中村如何分配万亿财富

城市化新观察 阅读:71866 2020-10-16 12:07:12

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10月11日,《深圳建设中国特色社会主义先行示范区综合改革试点实施方案(2020-2025年)》出炉。

支持在土地管理制度上深化探索。将国务院可以授权的永久基本农田以外的农用地转为建设用地审批事项委托深圳市政府批准。支持在符合国土空间规划要求的前提下,推进二三产业混合用地。支持盘活利用存量工业用地,探索解决规划调整、土地供应、收益分配、历史遗留用地问题。探索利用存量建设用地进行开发建设的市场化机制,完善闲置土地使用权收回机制。深化深汕特别合作区等区域农村土地制度改革。支持依托公共资源交易平台建设自然资源资产交易市场,完善一二级市场联动的土地市场服务监管体系。试点实行土地二级市场预告登记转让制度。

深圳城中村改造实践具有特殊性及前沿性。1992年、2004年分别进行的深圳特区内、外农村城市化改革,造成了位于城市建成区的农村集体土地所有权名义“国有”、实际由村集体“占有”的情况,形成城市规划难以管控的特殊城市空间“城中村”。

由于位于城市中心区的城中村土地无法进入正规市场流通,导致其低效利用的现状收益与所处地段在正规市场按最佳用途的最大化收益之间存在巨大的潜在地租差额。

因此,不同于产权明晰的集体土地入市、国有土地再开发等产生土地增值的产权转移、开发经营环节,深圳城中村改造实质是城市建成区内名义国有、实际被村集体和个人占有的土地,经改造进入正规土地市场获得巨额土地增值收益并进行分配的过程。

在分配机制上,面对土地所有权法定与实际占有的认知权利冲突,深圳市政府没有采取自上而下的制度设计界定权利边界及收益分配方案,而是采取与广州“三旧改造”中多元互动下“合作型”空间治理模式类似的多方协调博弈模式。该模式由政府设定利益博弈活动开展的基本平台和条件,通过上层规划对关键性要素进行控制。

土地增值收益分配过程由政府向市场及其他社会力量分权,由原村集体及其成员与市场改造实施主体及其他社会群体进行利益协调博弈,以此促成权利重构,最终达成分配方案。

城中村改造对土地的再开发,通过用地功能及强度的变化产生了土地增值收益,但存在着分配主体缺失、不同主体分配收益悬殊、分配比例无法明确等一系列问题。深圳城中村改造带来的巨额土地增值收益的分配,也衍生出社会财富分配与阶层更替等重大社会问题,因此相关研究具有显著的现实意义。

深圳城中村改造收益分配所采取的特有协调博弈模式,实质上是多方社会群体对于土地增值收益的认知从分歧到共识的协商过程。多方群体的认知通过协调博弈机制对分配过程及结果产生了实质性影响,对于群体认知的研究可作为解决收益分配问题的突破点。

湖贝古村改造概况

湖贝古村改造项目于2016年启动,占地约40公顷,规划、拆迁难度均属目前深圳城中村改造项目之最。从2013年起,政府与开发商华润置地陆续编制了数个改造规划和方案,计划采取与大冲村改造相似的拆除重建模式,但方案尚未最终审议通过。此外,村民的拆迁补偿协议签约并未完成,拆除重建工作也未完全启动,表明改造仍未完成。

从2016年至今,湖贝古村改造规划方案持续受到了以“第三方”群体为代表的社会公共力量围绕古村历史建筑保护等议题的反对。

2016年5月,开发商公布的改造方案提出以“移建、拆建、创建”方式保护湖贝古村,但实际将拆除大批历史建筑,破坏原有空间格局,还将整体搬移湖贝古村东侧的罗湖文化公园。

对此,当年7月,由一批建筑师、学者、设计师等专业人士形成的“第三方”群体,发起了“湖贝古村120城市公共计划”、“湖贝请留门”公共研究计划等公益活动,探讨如何争取在改造中保护湖贝古村以及改造对租户、公众利益的影响,并向深圳建筑与环境艺术专业委员会提交了关于保护古村建筑、关注其他社会群体权益的意见书。

在“第三方”群体的舆论压力下,罗湖区政府公布了更改的改造方案,古村保护范围扩大,但该方案中罗湖文化公园仍被彻底拆除。2017年2月,改造方案再次更改,方案响应了“第三方”群体关于保护古村历史建筑和空间格局的诉求,保护了以怀月张公祠为主的历史建筑,并保留了“三纵八横”的空间格局。

然而,古村保护范围没有扩大,罗湖文化公园在方案中仍被拆除,被改造后开发商持有物业的屋顶绿化公园所替代。2018年12月,罗湖区政府公布的《湖贝城市更新统筹片区规划》是最新的改造规划方案,方案中原有古村保护范围不扩反减,仅历史建筑保护范围内的怀月张公祠得到保护,其余历史建筑均将被拆除。

并且,新方案计划开辟三条纵向步行街和进行大面积的地下开发,将破坏原有“三纵八横”空间格局和地上历史建筑。对此,“第三方”群体再次向罗湖区城市更新局寄送意见书,以示质疑和反对。

湖贝古村改造中土地增值收益

尽管改造尚未完成,改造收益分配方案也未最终确定,但根据目前的改造思路和规划方案,改造收益在政府、开发商、村集体及村民间的分配关系已达成一致意见,与大冲村改造基本相似。

这也代表着三方群体对湖贝古村改造中土地增值收益的认知形成了与大冲村改造类似的共识。

但不同于大冲村改造,湖贝古村改造中“第三方”群体的出现及其对改造规划方案的意见、观点,象征着新的社会认知主体及相应的新的认知的出现。

在“第三方”群体的意见诉求中,湖贝古村改造的焦点不再局限于改造带来的土地经济价值增长或是土地增值的经济形式收益,而是聚焦于历史建筑保护、公共空间保护与社会群体权益,因此其认知客体为土地经济增值收益对于土地历史文化价值及社会价值的影响。

在认知内容上,“第三方”群体主要关注历史建筑、公共空间、租户等社会群体对于改造中土地经济价值增长的作用。

“第三方”群体在以“湖贝古村120城市公共计划”为代表的改造规划设计活动中,强调湖贝古村的空间价值、历史与文化价值,呼吁整村保留后更新活化,并形成了“湖贝共识”——湖贝古村是深圳特区内最后也是保留最完整的古村落,是深圳地名由来的仅存物质证据,是深圳人的共同文化资源。以上观点实质是在表达抵制拆除的诉求,强调改造拆除对古村落及历史建筑的损害及牺牲。

因此,在土地增值收益的逻辑上,以上观点体现为湖贝古村及其历史建筑作为历史文化财产,在改造中被拆除并被重建物业所取代的实质是以牺牲地上原有物业的形式为后续改造重建腾出土地和建设空间,从而实现土地增值。而“第三方”群体提出对罗湖文化公园所代表的公共空间的保护,在土地增值收益上也具有相似的逻辑,体现为公众在土地增值过程中牺牲了公共空间。

但目前,“第三方”群体侧重于强调制止和避免改造对古村落、历史建筑与公共空间的损害,未形成增值收益分配机制及结果等认知内容,也未提出相应明确的意见观点。

同时,以土木再生研究所发起的“湖贝请留门”研究计划及“408研究小组”的独立研究成果为代表,“第三方”群体也关注到租户、商户等城中村非村民群体在改造中将失去廉价便捷的生活、生产空间而被迫搬迁,提出拆除重建模式将造成阶层更替、人群多样性降低及社会关系网络的损伤。

这在土地增值收益的逻辑上,体现为租户、商户等城中村非村民群体在改造中,以牺牲自身的居住、生存权益的形式让渡出自身居住、生活的地上物业,促成了后续物业重建对土地增值的实现。

因此应根据补偿原则,以租户、商户等城中村非村民群体的权益损害为依据,将土地增值收益分配给这部分群体。但在具体分配形式上,尚未有明确认知,仅土地再生研究所提出可将部分物业重建为保障性住房提供给原有租户居住。

综合以上逻辑,“第三方”群体在湖贝古村改造中,对土地增值收益的认知内容侧重于公共利益参与土地增值形成的过程,而政—企—村群体则延续了大冲村改造中认知共识从群体参与土地增值形成到分配增值收益的完整逻辑结构。

由于以上两类认知主体在认知客体、内容上的不同,形成了主体间的认知分歧,在实践中体现为围绕改造规划方案变更的持续性协调博弈。

图 社会群体对于湖贝古村改造中土地增值收益的社会认知分歧

图 深圳城中村改造典型案例中土地增值收益的社会认知演变

在土地增值形成和收益分配的认知内容上,除了原有认可政府、开发商、村集体及村民这三方群体对于改造的贡献、投入并赋予其收益分配资格外,由“第三方”群体的认知延伸关注到了改造对古村落及历史建筑、公共空间、租户等非村民群体权益的牺牲和损害。但“第三方”群体在对收益分配角度的认知不完整,只提出了对于租户等城中村非村民群体以补偿形式的收益分配,更多则是强调对于牺牲和损害的避免。

未来随着公众参与途径的拓展和参与程度的提高,除了专业人士为主的“第三方”群体,更多的利益相关或非直接相关的社会群体,也可能参与到改造收益分配的协调博弈中,提出对于改造中土地增值收益新的社会认知:包括对土地增值收益这一客体提出更加多元的解释和界定,发现土地增值形成过程中更多的参与主体及参与形式,以及对增值收益分配主体、相应的分配依据、原则、收益形式及其所处的增值环节提出更多样的认知内容。

​这些新的认知,将在未完成的湖贝古村改造或后续新的城中村改造案例中,与原有认知共识及分歧之间形成新的认知分歧或共识,促使改造方案乃至制度政策对收益分配的安排更加兼顾各方利益,实现土地增值收益的社会共享。

部分资料来源:张泽宇,李贵才,龚岳,罗罡辉,深圳城中村改造中土地增值收益的社会认知及其演变,城市问题,2019年12期

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